---开发区法院审结首例政府招标行政案件

3月12日，南通经济技术开发区人民法院审结了南通市首例不服政府招标行政裁决的行政案件。在该院领导的直接指导下，合议庭成员分工合作，耐心细致地做好行政协调工作，最终促使原告南通奇安博智能有限公司与被告南通经济技术开发区财政局达成庭外和解协议。

2006年8月，南通经济技术开发区政府采购中心对开发区中心城区道路治安监控系统工程进行公开招标，原告南通奇安博智能有限公司等五家公司投标，经过一系列程序，采购中心于8月18日宣布原告中标，在异议期内江苏电信有限公司南通分公司提出质疑，采购中心直接采信了该公司提供的有关原告投标产品的技术参数，作出了政府采购供应商质疑处理决定，取消了原告的中标资格，并确定由江苏电信有限公司南通分公司中标。原告对此向采购中心提出异议，该中心作出不予受理的决定。后原告向被告区财政局投诉，被告作出了2006年1号政府采购供应商投诉处理决定。原告不服，于2007年1月16日向开发区法院起诉，要求撤销被告作出的处理决定，重新确认原告的中标资格，由此形成诉讼。

本案最终得到了比较和谐的审理结果，但在本院审理过程中发现，行政机关实施具体行政行为时，在主体的确认、事实的认定和处理的程序上存在着一些不足。在区管委会这种特定的体制条件下，今后我区行政管理部门在实施具体行政行为时需要不断地加予总结和完善。

依照行政诉讼法的规定，法院在审理行政诉讼案件过程中主要是对具体行政行为的合法性进行法律审查。合法性审查实行的是严格审查，主要包括以下三个方面：一是对实施具体行政行为的主体资格进行审查，也就是审查实施具体行政行为的行政机关是否具有法定的职权或法律的授权；二是对行政机关在实施具体行政行为时认定事实的证据是否充分进行审查，这里所要强调的是行政机关在认定事实时所适用的证据必须是在实施具体行政行为前所收集的，对于实施具体行政行为后所收集的证据，在诉讼中法院将不予采信。三是对行政机关在实施具体行政行为时所适用的法律进行审查，主要是审查行政处罚或行政决定适用法律的正确性。四是审查行政机关在实施具体行政行为时是否严格依照法律规定的程序进行。

依照法律规定，实施具体行政行为的主体，必须是具有国家行政管理职权的行政机关或者法律、法规、合法有效规章授权的组织，同时还要具备独立承担法律责任的能力。

虽然行政诉讼法和全国人大颁布的其它基本法和国务院制定的行政法规中没有具体明确国家级开发区的管委会是一级国家行政机关具有行政执法权，但江苏省人大常委会依照法定程序颁布的《江苏省开发区管理条例》中明确了国家级开发区管委会具有一定的行政管理职权，根据宪法和立法法的规定，省人大颁布的这一条例属于地方性法规，而该地方性法规中授予国家级开发区管委会的部分行政管理职权并未与基本法和其它法律、法规产生冲突，具有法律的效力。

需要明确的是，该条例中授予开发区管委会具有财政、房地产等方面的行政管理权，而开发区管委会的组成部门如财政局、规划房产局等，属于管委会的办事机构不具备行政执法的主体资格，对外也不能单独承担法律责任。省人大常委会法制委员会关于国家级开发区是否具有拆迁裁决权的答复中也明确了裁决的主体为开发区管委会而非管委会的其它职能部门。

由此可以得出结论：在按照《江苏省开发区管理条例》规定实施行政处罚或行政处理决定或实施其它具体行政行为时，除了法律、法规有明确的规定外，要以开发区管委会的名义进行。

正确地认定事实是行政机关依法实施具体行政行为的基础和保证。事实的认定离不开证据的收集，行政处罚法、行政许可法、行政复议法等行政法律、法规中对行政机关收集证据作了明确的规定。对于事实清楚，一方或各方提交的证据材料或其它资料齐全，并且符合法定形式的，各方均无争议的，行政机关可以及时实施具体行政行为。否则就需要根据法定的程序和条件，指派两名以上工作人员进行核查，以全面收集审核证据，准确全面认定事实。

行政诉讼法第三十二条规定：被告对实施的具体行政行为负有举证责任，应当提供实施该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。该法第三十三条规定：在诉讼过程中，被告不得自行向原告收集证据。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条规定：被告应当在收到起诉状副本10日内提交答辩状，并提供实施具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。最高人民法院关于《行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条和第六十条规定：严重违反法定程序收集的证据材料、当事人无正当理由超出举证期限提供的证据材料、被告及其诉讼代理人在实施具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据不能成为认定被诉具体行政行为合法的依据。

从以上的法律、法规和司法解释中可以看出，一旦具体行政行为被诉，证明该具体行政行为合法的证据必须由行政机关提供，这就是行政诉讼中举证责任的倒置。而且，行政机关提供的证明具体行政行为合法的证据应当是在实施具体行政行为前所获取的并且要在法律规定的举证期限内向法院提出，否则将导致行政机关败诉。虽然《行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条中规定了在涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定和涉及法院依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项法院有权向有关行政机关以及其它组织、公民调取证据，但这些证据的取得并不能当然导致法院认定具体行政行为合法的法律后果。这就要求行政机关在实施具体行政行为前必须正确地认定事实，尤其是要依法严格地审查各种证据，要从证据的客观性、关联性和合法性三个方面全面地审查核实，严把证据关，对一些形式不完备的证据资料一定要到相关的部门进行调查后作出是否认定的结论，否则一旦形成行政诉讼，将显得十分被动而败诉。

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。根据上述规定，行政机关在实施具体行政行为时，文书中援引的法律一般应是法律、法规，且要具体到条、款、目。法律是指全国人大及全国人大常委会制定的规范性文件，行政法规的制定机关是国务院，地方性法规的制定机关是省、自治区、直辖市及经国务院批准的较大的市人大、人大常委会。遵循下位法不得与上位法相冲突的原则，实施具体行政行为所依据的规范性文件不能违反上位法的精神和原则。否则，其所适用的法律有可能是不正确的。

行政程序是行政主体实施行政行为时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序。行政主体实施行政行为往往离不开行政相对人的参与，行政程序作为规范行政权、体现行政行为合理性的过程，是实现行政法治的重要前提。行政程序有着法定性、多样性和分散性的法律特征，尤其是程序的多样性和分散性往往容易导致行政机关的遗漏和疏忽，进而影响到行政行为的合法性。实践中严格把握一些直接影响到行政行为合法性的程序是十分重要的。

（1）回避程序，是指行政机关工作人员在行使职权过程中，因与其处理的事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正性，根据当事人的申请或行政机关工作人员的请求，有权机关依法终止其职务行使并由他人代理的一种法律制度，保证行政相对人这一权利的行使，将会有效地提升行政机关的公信力；

（2）行政相对人获得通知权和陈述权，获得通知权是行政相对人在符合参与行政程序的法定条件下，有权要求行政主体通知其何时、以何种方式参与行政程序的权利。陈述权是行政相对人就行政案件所涉及的事实向行政主体陈述的权利。虽然这两种权利看似简单，但对实现程序公正意义重大；

（3）抗辩权，是行政相对人针对行政主体提出的不利指控，依据其掌握的事实和法律，向行政主体提出反驳，旨在法律上消灭或者减轻行政主体对其提出不利指控的权利。保障行政相对人这一权利的行使，对于行政机关依法行政具有十分重要的作用；

（4）行政听证程序，是行政机关在实施影响行政相对人合法权益决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并实施相应决定等程序所构成的法律制度。听证程序一般适用于重大的行政行为，程序相对复杂，但相关行政法律中如有规定，行政机关必须严格执行，否则将直接导致具体行政行为不合法。